文章來源：國資委政策法規局 發布時間：2004-10-19
歐洲企業總法律顧問制度的現狀與啟示
----中央企業總法律顧問赴法國培訓團考察報告
為借鑒法國及歐洲其他國家的企業總法律顧問制度的做法和經驗，2004年8月下旬至9月上旬，國資委政策法規局組織部分中央企業總法律顧問和法律部門負責人一行16人，赴法國進行培訓和考察，與法國司法部、歐洲航空航天防務集團公司(EADS)、湯姆遜(THOMSON)多媒體公司、空中客車(AIRBUS)飛機公司、比利時信貸銀行(KBC)、歐盟律師協會、高偉紳(CLIFFORD CHANCE)律師事務所、富爾德(FRESHFIELDS)律師事務所的官員、專家、學者等進行了座談，對法國和歐洲企業總法律顧問制度情況進行了較為全面、深入的了解，同時重點就企業總法律顧問工作的管理體制、運行機制和發展趨勢等問題與法國同行展開了熱烈討論。他們的許多做法和經驗，為我們進一步加快在大型中央企業推進總法律顧問制度建設，提供了有益的借鑒和啟示。
一、適應經濟全球化和市場一體化，歐洲大公司、大集團普遍重視企業總法律顧問制度
西方國家大公司、大集團建立企業總法律顧問制度，是在日趨激烈的市場競爭環境中的自覺選擇。隨著經濟全球化的加劇，市場競爭進一步激烈，企業法律顧問的作用得到越來越多企業的認可。
(一)經濟全球化推動了企業總法律顧問制度的發展
我們在培訓中了解到，在經濟全球化的背景下，由于西方市場競爭已基本達到一種均衡狀態，大多數企業只能賺取合理的平均利潤，因此，企業更多的是考慮如何避免風險。高偉紳律師事務所介紹，近二十多年來，他們從社會律師的角度親身見證了企業法律顧問制度在法國的發展。早些時候，工程技術人員在企業內是最重要的專業人員；隨著競爭的加劇，為爭奪市場，銷售人員越來越受到重視；現在，面對經濟全球化的挑戰，在各國企業的競爭較量中，為了及時了解規則、運用規則，歐洲企業由過去主要依賴社會律師提供法律咨詢轉向重視發揮企業內部法律顧問的作用，從而使企業法律顧問在企業內部開始具有舉足輕重的作用。
目前，很多國際大企業在法國設立了分公司或子公司，其銷售額已達到法國經濟總量的50%。同時，法國本土的大企業也積極向國外投資，擴大國外市場的份額。我們接觸的企業一致認為，企業跨國經營必須認真遵守當地國家的法律，避免投資決策的失誤。這就要求企業設置專門的法律機構和總法律顧問崗位，通過研究企業經營中的各種法律問題，研究所在國家的法律、國際條約、協定，使企業經營有可靠的法律保障，避免對外投資和跨國經營出現法律風險。
（二）國有企業的改造提升了企業總法律顧問的地位
六、七十年代，法國國有企業在國民經濟中占有較大比重，國家與這些企業是“父子”關系，國家通過政府給企業下達指令。企業里最重要的人員是與政府官員關系好的人，所以企業總是要求政府派官員來企業工作，遇到法律糾紛也往往不會到法院去申請裁判，而是去找政府，政府的部長似乎成了企業的“總法律顧問”。進入八十年代以后，法國國有企業的國有成份逐漸減少。我們訪問的湯姆遜公司是法國最大的傳媒企業，1997年以前100%國有，1997年開始逐漸非國有化，1998年國有股占50%，2000年只占31%，到2003年國有股完全退出，國家不再直接干預企業的經營。企業只要遵守國家的法律，就可以自主決策。企業有了問題也不再找政府，而是主動研究法律規定，遇到法律糾紛也開始自覺到法院申請裁判。這樣的變化，使企業進一步提升法律部門和總法律顧問的地位，湯姆遜公司僅集團本部就配備了素質很高的25名法律顧問。
我們訪問的比利時商業信貸銀行也列舉了類似事例：比利時有三大銀行，其法律部門的規模和力量完全由市場化的程度以及銀行與國家關系密切與否來決定。市場化程度越高，國有成份越少，企業法律顧問機構規模越大；反之則相對少一些。如三大銀行中比利時富通聯合銀行（FORTIS）和荷蘭銀行集團（ING）與國家關系密切，很多事情要由政府來決定，因此分別有30多名和20多名法律顧問；而商業信貸銀行市場化程度高，該銀行有80多名法律顧問。
（三）公司治理規范化對企業總法律顧問制度提出了更高的要求
本世紀初，世界著名大企業連續曝光信用丑聞，最典型的是安然和世通公司的財務欺詐事件，西方國家因此加強了對公司內部治理的重視。2002年7月，美國國會通過了《2002年上市公司會計改革和投資者保護法案》(即薩班斯法案)，通過提高公司信息披露的準確性和可靠性，對上市公司會計和審計的不適當行為規定更加嚴厲的處罰，以保護投資者。2002年9月，法國也正式發布了《提升上市公司公司治理水平》的報告（又稱伯頓報告），對原有準則中的審計委員會制度進行了完善。2003年法國政府相繼頒布了《金融安全法案》、《經濟創新法》等一系列法律，依法加強審計監管，完善公司治理結構，強化懲戒體系。
根據《金融安全法》的規定，法國在歐盟國家中第一個設立了由財務人員、法律人員組成的財會檢查委員會，負責定期對企業財務進行檢查和審計。企業法律顧問如果發現公司有違規或欺詐操作的行為，可以通知該公司的首席執行官或總法律顧問。富爾德律師事務所的律師特別強調，法國這些新的法律規定，很大程度上要靠企業法律部門來組織執行，因而對企業總法律顧問提出了更高的要求。
（四）英美、大陸兩大法系的融合，突顯了企業總法律顧問制度特殊重要的作用
經濟全球化的過程，也是英美法系和大陸法系對抗和較量的過程。法國企業在向我們介紹中坦言：經過多年的較量，由于美國在經濟競爭中的較大優勢，同時亦因為英語使用上的廣泛性，使英美法系占據了主導地位，導致大陸法系國家的經濟運行體制和市場交易規則逐漸與美國趨同。
與成文法不同，英美法系比較強調判例的作用，這一方面有利于適應現代經濟、技術、貿易活動的多樣性，另一方面也增加了法律規范、文件的紛繁復雜，因而加大了法律工作人員的責任。這一特點促使大陸法系國家的企業法律顧問制度受美國企業的影響而發生明顯變化，突出表現在：一是，企業內部法律顧問由過去主要負責合同法、再擴大到公司法、再涉及勞動法等，從而逐步介入企業經營管理的全過程；二是，企業法律事務部門由原來的企業財務或綜合部門內的一個機構而逐步發展成為一個獨立的部門，并且明確總法律顧問直接向總裁和董事會報告工作；三是，企業法律事務工作專業化程度日益加強，法律顧問人員明顯增加。目前，從總體上看，歐洲和美國的大型企業在法律事務機構的規模、作用和地位等方面還有一定差距，但差距正在逐漸縮小。
此外，現代西方國家立法、司法活動與企業經濟活動的聯系日趨緊密，也推動了企業法律顧問制度的發展。從走訪法國司法部的情況看，他們在制定、修改有關企業法律時注意征求企業意見，企業法律顧問不僅為經濟運行實體提供法律服務，而且憑借既熟悉企業、又懂法律（尤其精通與本行業相關法律）的優勢，對立法、司法發揮了積極作用。這是其他法律工作者包括社會律師所不具備的。企業法律顧問這種獨特的優勢和作用，促使大公司、大集團特別是各行業中的龍頭企業重視加強法律部門的力量。
二、著眼于提高市場競爭力，歐洲企業總法律顧問制度 逐步形成特色
我們考察中明顯感到，歐洲大公司、大集團無一不是從企業提高市場競爭力出發，積極設立法律事務機構和總法律顧問崗位，并已形成自己的特色。
（一）由企業總法律顧問牽頭的法律事務組織模式
據了解，目前歐洲的大型企業都設有專門的法律事務機構，如法國湯姆遜多媒體公司、歐洲航空航天防務集團、法國空中客車飛機公司、法國電力公司、法國鐵路公司等，其組織模式可以分為集中、分散和混合三種。集中模式主要是指企業實行集中化的法律服務，總法律顧問全面負責法律事務工作，法國空中客車飛機公司就采用此種模式；分散模式主要是指企業在每一個業務領域都有法律顧問，直接受分管業務的副總裁領導，而不是由總法律顧問協調，法國石化行業的TECNIP公司就采用此種模式；混合模式主要是指企業既設有總法律顧問、又在各個業務部門配備專業法律顧問的模式，專業法律顧問一般只負責合規性審查。據介紹，歐洲企業選擇法律事務組織模式時主要考慮三個因素，即企業的規模、業務復雜程度和業務本身的特點。目前，歐洲大企業法律事務組織模式，正逐漸向由企業總法律顧問牽頭的混合模式靠攏。法律部門作為一個獨立的工作系統，內部實行業務分類，但工作開展卻與經營部門相互配合，形成法律工作與經營管理相互滲透的工作機制，有效地滿足了公司業務發展目標的實現。
（二）在企業總法律顧問領導下的法律顧問工作
在總法律顧問的領導下，歐洲企業法律事務機構從事的業務工作具有相對的獨立性。主要體現在，企業法律顧問嚴格依據法律的規定，結合企業的具體業務，嚴肅認真地提出咨詢意見，不受企業或部門領導意見的干預。他們對經營決策可以提出否定意見，但同時也注意告訴應該怎么辦，采取何種措施可以實現經營決策目標、合理規避法律的技術等。由于企業業務的多樣性和復雜性，歐洲企業法律事務機構內部按專業或地區進一步分工。比如，歐洲航空航天防務集團法律事務機構下設：企業法律顧問綜合辦公室，涉及全面的法律事務工作；國際合作法律顧問辦公室，專攻合并、重組、技術合作等法律業務；貿易合同、糾紛、知識產權法律顧問辦公室；企業法、股票市場法律顧問辦公室；項目融資法律辦公室等。他們在職能上主要為企業提供法律咨詢服務，但不是單純為企業老板和業務部門解答法律詢問，而是參與企業經營決策，為企業做好有關法律風險的防范，堵塞經營管理中的漏洞，防止或盡量減少引發糾紛的因素，減少企業法律訴訟糾紛。法律顧問的主要職責包括：① 參與企業重大經營決策，就其中涉及法律的問題提出意見；②辦理企業經營活動中的各類法律事務，如企業的合并、分立、投資、租賃、資產轉讓、破產等；③管理經濟技術合同，參與合同的起草、談判和簽約；④辦理企業工商登記，依法保護企業的知識產權；⑤管理企業外聘律師的工作；⑥代理法定代表人進行訴訟或非訴訟活動等。
（三）以企業總法律顧問為核心的企業法律事務運行機制
歐洲大公司中，總法律顧問有的是公司副總裁，有的是董事，但不管處在哪一位置，都必須確保他的專業意見原原本本地傳遞到決策層。據介紹，企業總法律顧問的影響力主要產生于其在公司中的職位等級，以及其在各種不同管理機構（董事會、戰略委員會等）的參與及加入程度。為確保其獨立性和高效性，歐洲企業總法律顧問通常直接向公司首腦人物（總經理或董事長）進行匯報。總法律顧問在企業經營決策中擔負著重要職能，對公司體制、業務、預算等重大法律事項的籌劃、決策發揮著不可替代的作用，對企業法律風險防范與控制負有重大責任。同時，總法律顧問要負責建立適當的組織機構，并監督公司各機構（委員會、股東會等）日常事務及對法律的遵守情況，協助管理班子進行公司內部的權力委托。從企業最高管理層開始，促使每一級別管理層都能了解各自的法律責任，并注意在有關業務部門發生問題時，避免最高管理層承擔全部責任。若法律事務機構與其他部門發生沖突，總法律顧問要負責組織協調處理。
據歐洲企業總法律顧問介紹，他們對業務部門(如銷售部、市場部等)實際上起著既關鍵又微妙的作用。這些業務部門通常不愿意接受法律部門的參與，而有時法律部會被認為是一個具有管制性的團隊，因為有時法律部門意見更多的是形成障礙，而不是解決方案。因此，這些業務部門會十分留意，確保法律部門的任何參與不會減緩業務部門的工作進程。但與此同時，這些部門也會尋求法律部門最大范圍內的認可，以便在發生問題時，能轉移一部分責任或避免承擔責任。比如公司內部對廣告宣傳材料的確認，一方面，市場營銷部門會從最為吸引人的角度出發來描述某一產品，而隱瞞潛在的問題；另一方面，法律部門會傾向于盡可能多地提供有關信息，以避免發生誤導或虛假廣告。那么法律部門對類似項目如何參與以及在發生沖突時如何介入，就需要由總法律顧問來負責組織和監督。
歐洲企業總法律顧問還對其自身的團隊擔負著重要職責。歐洲的集團公司法律事務機構與子公司法律事務機構一般沒有上下級隸屬關系，子公司可以獨立決定法律事務機構的設置和人員聘用。但子公司對總法律顧問的任命通常要征求上一級總法律顧問的意見。總法律顧問負責根據公司的風險政策，確立法律團隊為公司提供法律服務、特別是對一些經營提出否定意見的總體限度，明確法律團隊的責任和義務；要為其團隊提供支持，并形成與最高管理層之間的基本聯系。歐洲企業總法律顧問還特別強調，他們影響力的大小，在很大程度上取決于其是否享有對公司內部信息的無限制知情權。也就是說，企業必須建立并維持一套總法律顧問可靠的信息網，并確保為總法律顧問提供準確的有價值的信息。而企業總法律顧問則要敦促其他部門向法律團隊及時通報內部信息。
（四）對企業總法律顧問選聘的專業隊伍基礎
我們考察了解到，歐洲企業法律顧問和律師作為兩種不同的職業，雙軌并行，互為補充。企業法律顧問是企業的雇員，屬于企業高級職員，專門為本企業依法經營管理提供法律意見和從事法律服務協調工作，企業法律顧問是總法律顧問的隊伍基礎；而律師是自由職業者，面向全社會服務，側重于訴訟。企業法律顧問在企業中的獨特功能和作用是律師不能替代的。法國有關法律還規定，有8年以上工作經驗的企業法律顧問，只要辭去企業內部職務，可以不用經過其他考試，直接到律師工會登記轉為律師。據法國企業介紹，目前歐洲企業法律顧問轉為律師的很少，更多的是律師辭職到企業當法律顧問，其原因可能是律師工作緊張，風險大，同時由于企業重視發揮法律顧問事前預防的作用，企業訴訟糾紛明顯減少，致使律師訴訟代理業務大幅下降。
歐洲企業法律顧問大多受過良好的法律高等教育，有的精通數門外語。很多公司物色的企業法律顧問人選，必須是取得博士學位或1-2個碩士學位，其素質要求相當高。如在法國，經過大學4-5年法律專業學習后通過第一次全國統考，要淘汰35%左右；考試合格者，一般要到地方或部門實習2年半，再參加第二次全國統考，第二次考試合格后才能自由選擇當律師、法官、檢察官等職業。而企業法律顧問雖然沒有這方面的硬性要求，但往往是在具備上述資格后，在企業獨立負責某一領域法務工作之前，再經過1年時間的跟班學習和崗位培訓。有時法國政府還會選派一些具有法官資格的人員直接到國有企業擔任法律顧問。
法律事務機構按照企業業務量的需要，配置數量不等的專職法律顧問，如歐洲航空航天防務集團總部的500名員工中有24名是企業法律顧問，占員工總數的4.8%，另有120個企業法律顧問在全集團下屬專業領域工作。法國空客公司總部500名員工中有15名企業法律顧問，占員工總數的3%。其下屬公司還有60名法律顧問。由于歐洲企業法律顧問業務素質良好，地位較高，因而為企業選聘總法律顧問創造了有利條件。
三、借鑒歐洲企業總法律顧問制度的有益經驗，加快推進我國中央企業總法律顧問制度建設
通過這次考察與培訓，我們深深感到，在經濟全球化的國際環境中，歐盟各國通過經濟立法、經濟政策等引導國內企業積極參與國際競爭，企業的管理方式和管理機制等正在發生重大變化。其中，企業總法律顧問作為一項制度，在一些國際大公司、大集團已普遍建立起來，目前正處在完善和提升的關鍵時期。我國企業法律顧問制度正在完善，企業總法律顧問制度正處在從試點向不斷推進的發展階段。實踐證明，原國家七部委組織的試點和國資委關于在國有重點企業加快總法律顧問制度建設的一系列重大舉措，符合中國國有企業改革和發展的實際，順應國際潮流，是完全正確的。借鑒歐洲企業總法律顧問制度的做法和經驗，為加快推進中央企業總法律顧問制度建設，我們提出以下幾點建議：
（一）面對經濟全球化的挑戰，進一步提高認識
進入21世紀，特別是在我國加入WTO以后，國家著力培育具有國際競爭力的大公司、大企業集團，國有企業改革逐步深化，同時國家鼓勵國內公司“走出去”拓展海外業務，使國有企業經營管理中遇到的法律問題越來越多，也越來越復雜。中國大型國有企業法律工作量和復雜程度絲毫不亞于歐美公司，而我們目前在企業法律顧問的職能定位、人員配備和業務建設等方面，與歐美公司相比還存在較大差距。因此，應該認識到，繼續發揮國企優勢，在較短時間內形成大致與國際公司接軌的總法律顧問制度，是當前加強國有企業、特別是中央企業法制建設所面臨的一個重大課題。解決好這個課題，是適應國內外經濟法律環境的變化和企業改革的實際需要，也是適應當今世界經濟全球化和市場一體化的迫切需要。
（二）從立法及政策的宏觀層面上，進一步加大推行力度
建議借鑒《會計法》和《總會計師條例》等立法經驗，在相關法律法規中明確企業總法律顧問制度要求，提高立法層次。在政策層面上，建議將總法律顧問制度的實施與國資委有關重點工作有機結合起來，例如：在進行中央企業公司制改造，企業的合并、分立、重組、轉讓，建立完善的法人治理結構和董事會試點等工作中，賦予總法律顧問及法律事務機構相應的職責及審查義務；在規劃中央企業組織模式時，注意考慮總法律顧問及法律事務機構的設置、職責及相關業務；在組建30－50家具有國際競爭力的大公司、大集團中，明確提出總法律顧問制度建設的要求；在確定中央企業考核指標中，將企業依法經營情況（包括決策的合法性、防范風險的水平和能力等）作為一個衡量指標，進行定性定量分析，在重視考核結果的同時，加強對過程的考核。中央企業要建立完善的企業法律顧問審核把關制度，并細化工作流程；國資委審批相關業務事項時，也要注意審核企業總法律顧問或法律業務機構出具的法律意見。
（三）突出重點企業，加強人才培養
按照國資委的總體要求，在今后2-3年內，53家大型中央企業和其他具備條件的部分中央企業以及地方重點骨干國有企業都要建立企業總法律顧問制度。當前，建議重視抓好在國有經濟中地位突出、在各行業具有代表性的企業建立總法律顧問制度。在這些企業率先實現法律風險的有效控制，不僅有利于保障國有經濟的安全和國有資產的保值增值，而且能夠為其他中央企業和國有企業做出示范。同時建議，借鑒我國建立總會計師制度的做法，從企業領導體制上明確總法律顧問的地位，在大型中央企業一方面加快選配，另一方面注意建立企業總法律顧問后備人才管理制度，加大培養力度。要定期組織法律專業培訓和國內外業務交流，提高總法律顧問和高層次法律人才的管理水平和業務能力，特別是增強與國際大跨國公司的交流，廣泛借鑒他們好的理念、做法和經驗，完善我國企業法律顧問的制度和體系，奠定國有重點企業總法律顧問的隊伍基礎。
（四）以企業總法律顧問制度為核心，加快建立中央企業法律工作管理體制和業務體系
企業的法律工作，在管理上既不同于企業的經營業務，又不同于社會律師的法律服務，是法律專業知識與企業經營管理實踐相結合的產物。因此，在企業法律工作管理體制和業務體系建設上，要充分體現這一規律和特點，突出總法律顧問在企業法律風險防范與控制中的管理職能。當前中央企業在實施“走出去”戰略時，應特別注意借鑒國外企業好的做法，重視了解掌握所在國家的法律規定。據德國專家介紹，近幾年來中國企業對德國大宗投資效果均不盡理想，其中一個重要原因，就是中國企業對德國市場缺乏全面了解，對德國法律(包括勞動法、環境法和稅法等)幾乎一無所知，企業法律顧問特別是總法律顧問的作用未得到應有的發揮。如一家中國公司在德國投資后，將原來的許多歐洲供貨商換成了價格便宜的亞洲供貨商，至于如何滿足歐洲質量標準卻不考慮，根本沒有進行法律風險論證，導致投資失敗。我們在加快中央企業總法律顧問制度建設時，對這一現象應給予高度重視。為此，建議借鑒歐洲大企業、大集團建立由總法律顧問牽頭的組織模式，逐步建立起適應新形勢新情況需要、符合中央企業實際的法律事務組織模式。要建立中央企業統一的總法律顧問執業規范，進一步確立總法律顧問在企業法律事務管理中的核心地位和作用。要逐步改變企業法律事務機構劃分行政等級制的傳統做法，實行法律業務分類，盡快制訂技術等級制的標準和評聘條件，積極探索企業法律顧問待遇收入與專業含量、實際貢獻掛鉤的辦法。
（五）積極創造條件，努力改善企業法律顧問的執業環境
在歐美發達國家，對企業法律顧問的社會公認度很高。一個法律工作者是從事企業法律工作還是社會律師工作，只是職業選擇的不同，兩者不能兼任，也不能互跨，但其角色互換沒有制度性的限制，企業法律顧問與社會律師雙向交流有著暢通的渠道。這種基于同一專業背景下不同職業的準入制度，優化了全社會法律人才資源的配置，值得學習借鑒。此外，從我國的具體情況來看，當前企業法律顧問在代理本企業法律事務到工商部門、法院系統查卷閱檔以及辦理有關法律手續時，也應明確賦予其類似社會律師的權利，為企業法律顧問創造更好的執業環境。
（六）加強督促檢查，努力使企業總法律顧問制度建設落到實處
在今年4月國家重點企業總法律顧問制度試點工作總結會議上，黃淑和副主任代表國資委明確提出在大型中央企業加快推行總法律顧問制度，并部署了重點工作。根據目前中央企業進展情況，建議國資委進一步加強檢查，加快督促落實。一是充分利用互聯網和工作簡報等媒體，介紹已建立企業總法律顧問制度的大型中央企業的做法，推廣他們的成功經驗；二是定期向中央企業公布這項工作進展情況，鼓勵先進，鞭策后進，加大督促力度；三是選擇一些典型企業召開研討會、座談會，促進中央企業之間的橫向交流學習；四是深入中央企業，加強調研，具體了解推行企業總法律顧問制度的進度和存在的問題，幫助企業解決實際困難，從而通過扎扎實實的措施加快推進這項工作。